NL EN

Wat zijn belangrijke overwegingen bij fusies tussen lokale besturen?

26/08/2019

Erik Moniquet

Recent kopte een artikel in De Tijd dat 43 Vlaamse gemeenten best op zoek gaan naar een fusiepartner. De Tijd stelde drie criteria voorop om na te gaan welke lokale besturen fuseirijp zouden zijn: het aantal inwoners, de schuldenlast en de budgettaire ruimte om te investeren. De redenering die gemaakt wordt is dat er een bepaald volume nodig is om schaal te creëren. Bijkomend wordt er vanuit gegaan dat grotere besturen de schulden beter onder controle kunnen houden. Ten slotte wordt naar de autofinancieringsmarge gekeken. De Tijd beschrijft deze als ‘de hoeveelheid budget die een lokaal bestuur over heeft nadat de leninguitgaven worden afgetrokken van wat een lokaal bestuur overhoudt uit de dagelijkse werking’. 

Of fusies tussen lokale besturen aangewezen zijn of niet is op zich voor discussie vatbaar. Voorstanders halen de argumenten van De Tijd aan, tegenstanders spreken over het vergroten van de afstand met de burger en over de verdoken kosten die fusies met zich meebrengen. Wat niet te ontkennen valt, is dat het debat momenteel hevig woedt en onderdeel uitmaakt van de regeringsonderhandelingen op Vlaams niveau. Vanuit onze ervaring met schaal in bedrijven en de studies de we reeds voor lokale besturen uitvoerden, leek het ons interessant de fusiediscussie wat te proberen objectiveren en na te gaan welke overwegingen waardevol zijn om te maken. 

Schaal

Op basis van de uitgevoerde studies en de verslagen van plenaire vergaderingen in het Vlaams Parlement over het onderwerp blijkt dat de ondergrens van 15.000 inwoners eerder arbitrair gekozen is. Tevens valt het op dat schaal benaderd wordt vanuit ‘de afzetmarkt’. De vraagzijde dus. 

Micro-economisch gesproken is schaal een verhaal van dalende gemiddelde kosten per geproduceerde eenheid. Daar is een voorwaarde aan gekoppeld. De marginale kosten – de kost van één extra geproduceerde eenheid – moet lager zijn dan de gemiddelde kosten. De vraag is dan voor hoeveel van de betreffende lokale besturen dit werkelijk het geval is en voor hoeveel lokale besturen dit ook effectief berekend is. 

Meer zelfs, er is een zeer grote kans dat de betreffende lokale besturen voor hun discretionaire bevoegdheden (vrije tijd, cultuur…) allemaal verschillende keuzes gemaakt hebben. Wanneer de productie-eenheden verschillen, zal er geen schaalvoordeel ontstaan. Meer zelfs. De kosten van harmonisering van het aanbod zouden wel eens veel groter kunnen zijn dan de potentiële schaalvoordelen op lange termijn. Een grondige studie van de meest efficiënte schaal, case per case, lijkt de enige manier om in deze richting gefundeerde beslissingen te nemen. 

Het kan daarom interessant zijn schaal te bekijken voor die bevoegdheden die 100% overeenkomen. Shared service centers voor ondersteunende taken zoals personeel en IT waar een pooling van de resources leidt tot een verhoging van de koopkracht naar leveranciers toe, zou een interessante piste kunnen zijn. Tevens zou dit voor enige standaardisering en objectivering van bepaalde procedures kunnen zorgen. 

Eenzelfde redenering zou kunnen worden gehanteerd voor financiën. Een pooling van debiteuren- en crediteurenbeheer over meerdere lokale besturen heen zou weldegelijk schaalvoordelen kunnen creëren en voor het stroomlijnen van de processen zorgen. Er zou zelfs voor gekozen kunnen worden dat de volledige financiële verantwoordelijkheid vanmeerdere besturen gepoold wordt. Dit zou de onafhankelijkheid van de positie van financieel directeur versterken. Het grote nadeel is dat de voeling met het beleid hierdoor zou verdwijnen. 

Algemeen kan worden gesteld dat ook voor lokale besturen de tweedeling kostenefficiëntie versus differentiatie vanuit strategisch en beleidsmatig oogpunt moet meegenomen worden. 

De omgeving

Fusies tussen bedrijven gaan vaak over veel meer dan louter het vergroten van de omzet en/of winst. Een fusie kan leiden tot toegang tot bepaalde marktsegmenten waar er voorheen geen toegang toe was, het kan gaan over het toevoegen van complementaire competenties of het kan gaan over toegang tot bepaalde technologieën. Alles vertrekt vanuit de markt en hoe daar het meeste waarde kan gecreëerd worden. Die focus op de omgeving geldt evengoed voor lokale besturen. Fuseren met aangrenzende lokale besturen die er op vlak van de omgeving heel anders uitzien, leidt niet noodzakelijk tot een grotere waardecreatie. 

Fusies tussen lokale besturen met een andere wegeninfrastructuur, andere vrijetijdsbesteding, een ander cultuuraanbod en ga zo maar door zal nog altijd tot gevolg hebben dat er specifieke competenties nodig zijn om die verschillen te beheren en te laten renderen.

Vanuit onze ervaring met fusies en overnames is het daarom interessanter de oefening te maken vanuit synergie. Met welke omliggende besturen zou een fusie effectief tot waardecreatie leiden, vertrekkende vanuit overeenkomsten op vlak van mobiliteit, geografie, demografie en ga zo maar door. Die oefening zou quick wins opleveren en zou er voor kunnen zorgen dat er effectief van in het begin kosten bespaard worden. De omgeving doet ertoe en kan een zeer interessant startpunt zijn om fusies te initiëren. Dit is minder arbitrair dan een bepaalde schaal hanteren die niet vanuit micro-economisch perspectief is onderzocht. 

Politiek

De Tijd geeft ook aan dat politieke overwegingen gemaakt moeten worden. Een fusie tussen twee lokale besturen met dezelfde coalitie lijkt inderdaad meer voordehandliggend dan een fusie tussen lokale besturen met verschillende coalities. Het zou er immers toe kunnen leiden dat bepaalde politieke machtsverhoudingen worden uitgehold of zelfs verdwijnen. Minstens even belangrijk is na te gaan in welke mate de vertegenwoordiging van de burgers gevrijwaard blijft, zonder dat er dubbele functies worden gecreëerd. Bij fusies is het een veel voorkomend gegeven dat er dubbele functies ontstaan omdat er een plaats moet gevonden worden voor het middenmanagement. Voor fusies tussen lokale besturen is dit eveneens een gegeven dat aandacht vraagt. Het kan er opnieuw voor zorgen dat de kosten van de fusie zelf niet onnodig oplopen. 

Short termism

Het grote gevaar van fusies tussen lokale besturen volgens criteria als minder dan 15.000 inwoners is dat er te sterk op de korte termijnwordt geredeneerd. De focus gaat naar het oplossen van financiële problemen op korte termijn, zonder naar de onderliggende problemen te kijken. Er zijn immers genoeg kleine bedrijven die in commodities handelen en geen grote schaal hebben maar toch overleven. Het kan interessant zijn na te gaan welke lessen daaruit getrokken kunnen worden op vlak van beheers- en beleidskeuzes. 

Verstedelijking is niet tegen te houden en grotere groepen zijn vaak een basis voor economische groei en innovatie, zo toont onder meer onderzoek van Richard Florida aan. Toch kan het interssant zijn die omslag naar verstedelijking en concentratie te begeleiden door onderbouwde beleidskeuzes te maken. Het toepassen van de micro-economische principes van schaal zijn daarbij een goed startpunt.